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지방채
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- 김유리 작성
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지방채는 재정건전성을 강조하는 측면에서 억제해야 할 대상으로 인식되었다. 지방자치단체의 지방채 발행 기본 한도액을 강하게 관리하면서 한도액 이상을 발행하기 위해서는 행정안전부 장관 승인을 받아야 했다. 하지만 2017년 지방재정 운용 자율성 확대 방안 후속조치로 2020년 지방자치단체의 지방채 관리 자율성이 높아졌다. 지방채에 대한 관리적 측면과 함께 적극적인 활용방안을 모색해 지방자치단체의 재정운용 효율성을 높일 방안을 모색할 필요가 있다.
1. 사업과 예산
지방자치단체는 「지방재정법」 제87조의3(지방재정건전성의관리) 및 「지방채 발행계획 수립기준」 (행안부 지침)에 따라 매년 재정건전성관리계획(채무관리계획)을 수립하도록 되어 있다. 해당 문서에는 매년 지방채 차입‧상환실적, 향후 5개 년 이상 기간에 대한 지방채 발행 및 상환계획, 채무 증감 전망과 관리계획 등이 포함되어야 한다. 아래 내용은 채무관리계획에서 확인 가능한 지방채 발행사업 내역으로 강원도 사례를 예로 제시했다. 
2. 법과 제도
지방채 발행과 관련해서는 「지방재정법」 제11조~제13조 내용을 따른다. 각각 제11조(지방채의 발행), 제11조의2(지방채 발행의 제한), 제12조(지방채 발행의 절차), 제13조(보증채무부담행위 등)이다. 부채 관리와 관련해서는 「지방재정법」 제10장의2 부채의 관리 제87조의2(부채의관리), 제87조의3(지방재정건전성의관리) 등에서 주요하게 다루고 있다. 지방자치단체장은 부채관리관을 별도로 두어 부채를 관리하도록 할 수 있으며 이때 부채관리관은 부득이한 경우를 제외하고 현금 출납 직무를 겸할 수 없다. 또한 지방재정 건전운용을 위해 매년 재정건전성관리계획을 수립, 시행해야 한다. 「지방재정법」 제10장의2 부채의 관리 제87조의2(부채의 관리) ① 지방자치단체의 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 소관의 채무, 그 밖의 부채를 관리하되, 소속 공무원에게 위임하여 관리하게 할 수 있다. ② 제1항에 따라 위임받은 공무원을 “부채관리관”이라 한다. ③ 부채관리관은 현금 출납의 직무를 겸할 수 없다. 다만, 정원이 지나치게 적어 동일인이 그 직무를 겸하여야 할 부득이한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 지방자치단체의 장은 이 법에 따라 채무를 계산하거나 관리할 때 어떠한 이유에서도 그 전부나 일부를 지방자치단체의 채무에서 제외하여서는 아니 된다. ⑤ 부채관리의 방법 등에 관하여는 제87조를 준용한다. 이 경우 “채권”은 “부채”로 본다. 제87조의3(지방재정건전성의 관리) ① 지방자치단체의 장은 행정안전부장관이 정하는 바에 따라 매년 다음 각 호의 사항이 포함된 재정건전성관리계획을 수립하여 시행하여야 한다. 1. 전전년도 및 전년도 통합부채와 우발부채의 변동 상황 2. 해당 회계연도의 통합부채와 우발부채의 추정액 3. 해당 회계연도부터 5회계연도 이상의 기간에 대한 통합부채와 우발부채의 변동 전망과 근거 및 관리계획 4. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항 ② 행정안전부장관은 지방재정건전성 관리제도의 운영에 있어서 특별한 사유가 없으면 통합부채와 우발부채를 모두 고려하여야 한다. ③ 행정안전부장관은 통합부채, 우발부채의 체계적 관리에 필요한 사항을 지방자치단체에 통보하여야 한다.
3. 현황과 문제점
가. 지방채 개요 지방채무는 금전 지급을 목적으로 하는 지방자치단체 의무로, 지방채와 채무부담행위액, 보증채무이행책임 확정액 잔액으로 구성된다. 이중 지방채는 지방채증권과 차입금으로 구성된다. 지방채증권은 지방자치단체가 증권발행을 통해 차입하는 지방채고 차입금은 지방자치단체가 증서에 의해 차입하는 지방채다. 채무부담행위액은 지방자치단체의 채무부담이 발생하는 계약 체결 등 행위로 발생하는 채무액으로 지방자치단체가 채무부담행위를 할 경우 사전에 지방의회의 의결을 받아야 한다. 보증채무이행책임 확정액의 잔액은 채무자 파산 등으로 인해 지방자치단체가 채무이행 책임을 지게된 금액 잔액을 말한다. 보통 지방공기업 등의 지방공공기관 채무에 대한 지급보증을 했다가 해당 지방공공기관이 파산할 경우 지방자치단체가 지급보증한 금액이 채무로 전환되는 경우에 발생한다. 최근 10년 간 연도별 지방채무 현황을 보면 2020회계연도(연도 말) 기준 지방자치단체 총 채무액은 30조 294억원이다. 지방자치단체 순계예산 규모의 약 10%가 지방채에 해당한다. 이중 지방채 29조 8,183억원, 채무부담행위액 1,117억원, 보증채무이행책임액 994억원 순으로 구성되어있다. 최근 10년 간 지방자치단체 총 채무액 흐름을 보면 2011년 28조 1,618억원이었고2020년 30조 294억원으로 가장 높은 수준이다. 2020년을 제외하면 2013년이 지방자치단체 총 채무액 최고액인 28조 5,886억원을 기록했고, 2018년 최저인 24조 5,422억원을 기록했다. 2011년부터 2013년까지 증가했으나 이후로는 전년대비 총 채무액이 지속적으로 감소하는 모습을 보이다 2019년부터 다시 증가세를 보이고 있다. 예산대비 채무비율은 2011년 17.2%를 기록한 뒤 지속적으로 감소하고 있는 것으로 나타났다. 채무 증가보다 예산 규모 증가 속도가 더 빨라 총 채무 증가에도 예산대비 채무비율이 감소세로 나타난 것으로 해석된다. 나. 지방자치단체별 지방채 현황 지방채무 대부분을 차지하는 지방채는 두 가지로 구성된다. 증서차입을 통한 차입금과 증권발행을 통한 지방채증권이다. 증권발행을 통해 조성한 차입금은 지역개발이나 도시철도 조성 등 목적을 위한 재원이나 모든 지방자치단체가 매년 대규모 지역개발 등을 진행하지 않으므로 실질적으로는 여유재원처럼 운용된다. 이 규모가 지방채의 76.4%에 달한다. 나머지 23.6%는 증사처입을 통한 차입금으로 공유재산 조성 등 지방자치단체 소관 재정투자사업과 그에 직접 수반되는 경비 충당, 재해예방 및 복구사업 등으로 발생한 예측할 수 없던 세입 결함 보전, 지방채 차환 등을 위해 차입한다. 지방채 사업별로 보면 지하철 사업 지방채가 7조 1,482억원으로 가장 많다. 이어 도로건설 사업이 4조 1,259억원, 지역개발채권 3조 1,321억원, 공원녹지조성 2조 8,794억원 순이다. 지하철을 운영하지 않는 지방자치단체를 감안하면 사실상 도로건설 과정에서 발생하는 지방채가 가장 규모가 크다. 농공단지 조성 사업을 위한 지방채가 115억원으로 가장 적다. 「지방공기업법」 제19조(지방채 등) ① 지방자치단체는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 해당 지방직영기업의 특별회계의 부담으로 지방채를 발행할 수 있다. 1. 경상적(經常的)인 운전자금(運轉資金)에 충당하기 위하여 필요한 경우 2. 회전기금(回轉基金)의 재원(財源)에 충당하기 위하여 필요한 경우 3. 건설비 또는 개량비에 충당하거나 유사사업의 매수 자금으로 필요한 경우 ② 특별시, 광역시, 특별자치시, 도 및 특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 한다) 또는 특별시, 광역시, 특별자치시가 아닌 인구 100만 이상의 대도시(이하 “대도시”라 한다)는 제1항에도 불구하고 제2조에 따른 사업을 위한 투자재원을 확보하거나 지역개발을 위한 기금을 조성하기 위하여 의회의 승인을 받아 지역개발채권을 발행할 수 있다. ③ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자 중 조례로 정하는 자는 지역개발채권을 매입하여야 한다. 1. 지방자치단체로부터 면허ㆍ허가ㆍ인가를 받는 자 또는 지방자치단체에 등록을 신청하거나 신고하는 자 2. 지방자치단체 또는 지방자치단체가 자본금 전액을 출자ㆍ출연(出捐)한 법인과 건설공사 도급계약을 체결하는 자 3. 지방자치단체 또는 지방자치단체가 자본금 전액을 출자ㆍ출연한 법인과 용역 계약 또는 물품 구매ㆍ수리ㆍ제조 계약을 체결하는 자 ④ 지역개발채권의 매입 절차, 매입 대상별 금액, 채권등록 방법, 이율 및 상환, 그 밖에 필요한 사항은 시ㆍ도 또는 대도시의 조례로 정한다. 
4. 사례
[해외 사례] 일본 ‘지방공공단체금융기구’를 통한 자본시장의 자금 유입 일본은 2008년 지방공공단체금융기구를 설립했다. 지방공기업 자금조달 기구인 ‘공영기업금융공고’를 전면 개편해 지방정부가 자본시장에서 효율적으로 자금을 조달할 수 있도록 지원하도록 역할을 확대한 것이다. 지방공공단체금융기구는 지방정부에 장기저리 자금을 융자하는 동시에 재정관련 컨설팅도 제공한다. 출자금은 166억엔으로 일본 모든 광역과 기초 자치단체가 출자에 동참했다. 2020년 3월말 현재 대부 잔고는 23조 3,9964억엔, 같은 기간 채권발행잔고는 20조 2,206억엔 이다. 신용등급은 무디스 A1, S&P A+, R&I AA+ 등이다(2020.3.31. 현재). [해외사례] 핀란드, 정부와 지방자치단체가 공동 소유한 금융기관을 통해 자금조달 핀란드 뮤니핀(MuniFin: Municipality Finance)은 핀란드 지방부문 금융서비스 수요에 적극 대응하는 공적기관으로 중앙정부와 지방자치단체고 공동 소유한 금융기관이다. 목적은 지방정부 및 공공주택공급 부문을 위해 효율적인 금융서비스 확보 및 제공, 지방부문에 대한 효율적인 금융업무 수행과 수익성 제고, 핀란드지방정부보증기구법 등 관련 법령에 따른 자기자본 증가 등이다. 1989년 핀란드 ‘지방정부연금기금’에서 설립한 ‘핀란드 지방금융공사(MuniFin)’와 1993년 설립한 ‘핀란드지방주택금융공사’를 통합해 2001년 신설되면서 지방정부에 대한 자금조달과 공적주택공급을 위한 자금조달 등 업무를 겸하게 되었다. 중앙정부는 뮤니핀 지분을 16% 소유할 뿐 관리 운영에 간섭하지 않는다. 주요기능은 금융시장의 자금조달을 통한 지방정부 지원, 지방정부에 대한 대부업무, 리스크 관리, 지방정부에 대한 금융 컨설팅 등이다.
5. 활용포인트
지방채는 지방채 증권 발행을 통합 지방채 발생과 증서차입을 통한 지방채 발생 두가지 경로가 있다. 두 경로로 발생한 지방채 규모를 명확히 구분해 대응해야 한다. 증서차입을 통한 지방채는 발행 근거의 정합성, 발행한도액 준수, 상환계획, 이자율 등을 점검할 필요가 있다. 지방채 증권 발행을 통해 발생한 지방채에 대한 관리도 필요하다. 광역시도 및 특례시는 지역개발채권 발행과 만기환급 등에 대해서도 점검할 필요가 있다. 환급신청하지 않고 채권소멸시효 만료로 권리가 사라지는 채권을 점검하고 채권 환급에 대한 지방자치단체 노력을 점검해야 한다. 1. 지방채무관리 추진실적(최근 3년) 2. 지역개발채권 발행액 및 만기환급금, 소멸시효 만료 중 미환급 채권 금액(최근 3년) 3. 지역개발채권 기금운용계획안(최근 3년)
6. 참고자료
한국지방행정연구원, 「지방재정의 환경변화를 반영한 지방재정관리제도 개선방안」, 2020. 경기연구원, 「지방채 활용을 위한 제도 개선방안 연구」, 2020.11. 행정안전부, <2020년말 기준 지방채무 현황>, 2021.10. 행정안전부, <잠자고 있는 '채권 미환급금'을 찾아드립니다> 보도자료, 2022.2.27. 국회 예산정책처, <2021 대한민국 지방재정>, 2021.9. 강원도, <2021~2025년 채무관리계획>, 2021.1.
