지역 맞춤형 정책 발굴을 목표로, 지방소멸대응기금

1. 사업과 예산

지방소멸대응기금 재원은 2022년 75억원을 시작으로 향후 10년 동안 매년 1조원 규모의 정부출연금으로 마련한다. 

2. 법과 제

지방소멸대응기금은 2021년 12월 7일 근거 조항을 마련했으며 구체적으로 「지방자치단체 기금관리기본법」 제22조~제29조에 규정했다. 제22조는 지방소멸대응기금의 설치‧운용을 다루고 있고 제23조는 기금 재원을 매년 정부출연금 1조원과 전년도 결산상 잉여금으로 하도록 규정했다. 제24조는 지방소멸대응기금 용도를 규정했으며 제25조는 지방자치단체가 지방소멸대응기금을 별도로 두어 계정을 구분 운용하도록 했다. 이어 제26조(지방소멸대응기금심의위원회 설치), 제27조(투자계획의 제출), 제28조(지방소멸대응기금의 성과분석 및 공개), 제29조(투자협약의 체결) 등 내용을 규정했다. 

행정안전부는 2월 9일자로 「지방소멸대응기금 배분 등에 관한 기준」을 고시했다. 행정안전부 지역균형발전과가 담당한다. 광역과 기초 자치단체별 배분은 25%대 75%로 기초 자치단체 배분비율이 더 높다. 

기금은 기존 지역상생발전기금 운용을 위해 설치한 17개 시‧도 지방자치단체 조합에 설치하고 기금 운용 및 관리는 한국지방재정공제회가 맡는다. 지방소멸대응기금심의위원회는 기금운용계획을 수립하고 결산을 지원하며 기금 배분 심의를 맡는다. 지역별 배분금액은 기금심의위원회 평가를 거쳐 조합나 의결기구인 조합회의에서 최종 결정하는 구조다. 

광역 지원계정은 다시 배분총액의 90%를 인구감소지역을 관할하는 시‧도에 배분하고 나머지 10%는 재정과 인구 여건을 고려해 광역 시‧도를 대상으로 배분한다는 계획이다. 2022년 행정안전부가 발표한 재정과 인구 여건을 고려해 배분하는 광역 시‧도 배분계수는 강원도‧경상북도‧전라북도‧전라남도‧충청북도가 0.100으로 가장 높다. 이어 경상남도‧광주광역시‧제주도‧충청남도 0.075, 대구광역시‧대전광역시‧부산광역시‧울산광역시 0.050이다. 경기도‧서울특별시‧세종특별자치시‧인천광역시는 배분계수 0으로 대상에서 제외됐다. 

기초 지원계정은 배분총액의 95%를 인구감소지역에 배분하고 나머지 5%는 관심지역에 배분하도록 했다. 기금 배분의 한가지 특징은 상향식이라는 점이다. 인구감소지역에서 지역 여건에 맞춘 투자계획을 수립해 기금심의위원회에 제출하는 방식이다. 이전 중앙정부에서 일괄적으로 예산을 배분했던 것과 구분된다. 지역별 인구감소 특성과 지역 특색을 살린 창의적인 계획 수립이 기금 배분에 영향을 미치게 될 전망이다. 

3. 현황과 문제점

가. 현황  

지방소멸대응기금은 연간 1조원 규모로 10년 간 총 10조원 규모로 지방소멸 및 지역 인구감소에 대응하기 위해 마련됐다. 지자체 자주재원으로 기금 배분 대상 지자체는 인구감소 대응 목적으로 해당 재원을 사용하게 된다. 

행정안전부 2021년 10월 지정한 인구감소지역은 89개 지역이다. 전라남도와 경상북도가 16곳으로 가장 많고 강원도가 12곳으로 두번째로 많은 것으로 나타났다. 이어 경상남도 11곳, 전북 10곳 순이다. 

인구감소지역은 행정안전부가 개발한 인구감소지수를 바탕으로 한다. 인구감소지수를 구성하는 구체적인 지표는 연평균 인구증감률, 인구밀도, 청년순이동률, 주간인구, 고령화비율, 유소년비율, 조출생률, 재정자립도 등 8개로 이루어져 있다. 해당 지표는 △법적 고려사항과의 부합성 △통계자료의 객관성 △인구감소현상을 설명하는 대표성 등을 고려해서 선정되었다. 행정안전부는 해당 지표별로 가중치를 부여하고 각 지표를 종합해 최종적으로 ‘인구감소지수’를 산정한다. 인구감소지역 지정은 5년 주기로 갱신될 예정이다. 

행정안전부는 「지방소멸대응기금 배분 등에 관한 기준」을 고시하면서 관심지역도 함께 고시했다. 관심지역은 총 18개 지역으로 강원도가 4곳으로 가장 많다. 인구감소지역 지정시 도입한 인구감소지수 중 인구감소지역으로 지정된 89개 지자체 다음으로 지수가 높은 지자체가 대상이다. 

나. 문제점 

인구감소지역선정 문제 

인구감소지역 선정과 관련해 지정 지역이 너무 많다는 지적이 제기됐다. 행정안전부가 2021년 지정한 인구감소지역은 89개로 전국 기초자치단체의 40%에 이른다. 여기에 추가로 선정한 관심지역 18개를 합하면 전국 기초자치단체의 절반 가량인 47%가 지방소멸대응기금 지원 대상이 된다.

한정된 재원에 비해 대상 지역이 많아 지자체 한 곳당 충분한 지원이 이루어지지 못할 것이라는 비판이 제기된다. 이런 비판에도 불구하고 행정안전부는 인구감소지역 지정 4개월 만에 18개 지역을 관심지역이라는 이름으로 추가 지정했다. 

지방소멸대응기금 관리 운영 문제 

지방소멸대응기금은  「국가균형발전 특별법」에 따라 인구감소지역을 지정하고 지원할 근거를 마련했으나 기금 설치 근거는 「지방자치단체 기금관리기본법」에 마련함으로써 17개 시‧도 지방자치단체가 설립한 조합에서 운영하도록 했다. 실질적인 운영은 행정안전부와 기금 운영을 위탁받은 한국지방재정공제회가 맡을 예정이다. 

지방소멸대응기금심의위원회를 설치, 재원 배분에 대한 심의를 하지만 최종 결정은 17개 시‧도 지방자치단체가 설립한 조합 의결기구가 할 수있도록 되어 있어 사실상 기금을 배분 받는 주체가 기금을 배분하는 주체가 된 상황이다. 

지방소멸대응기금 실효성 문제 

무엇보다 중요한 것은 지방소멸대응기금 운용이 실효성 있는 효과를 낼 것인가다. 일부에서는 실질적인 효과를 거두기 위해서는 부처간 협업 및 지역단위 전략적 사업 연계 추진이 필요하다고 주장한다. 개별 단위사업 위주로는 지역 이주와 정착을 유도하기 어렵다는 것. 일자리-주거-의료-교육-생활 등을 아우르는 종합대책이 시행되어야 인구 유입 및 정착에 효과를 볼 수 있다. 

상향식 재원배분 문제 

행정안전부는 지방소멸대응기금 재원 배분 방식에 대해 “하향식 지원이 아닌 지역이 스스로 수립하는 전략과 투자계획 하에 주도적으로 추진하는 상향식 지원 정책”이라고 설명한다. 중앙정부 차원에서 결정한 사업 목표 및 구체적인 시행방식을 전국에 일률적으로 적용하는 하향식 방식에서 벗어나 지역별 인구감소 특성에 맞는 사업을 지원하겠다는 계획이다. 

재원 배분 평가 시 △ 투자계획의 목표 부합성 △ 사업의 타당성 △ 효율성 △ 실현가능성을 중심으로 평가해 평균의 200% 한도 내에서 지자체별로 차등지급한다는 것이 행정안전부가 밝힌 계획이다. 이 경우 지방소멸대응기금 1조원을 기준으로 인구감소지역 1곳 당 평균 80억원이 배정되지만 사업 계획 평가에 따라 최대 160억원까지 배분액이 증가할 수 있다. 

일각에서는 인구감소 재원 배분 평가시 사업에 대한 평가보다는 실제적인 인구급감지역을 중심으로 지원해야한다는 주장도 제기된다. 광주전남연구원은 광주전남 정책 브리프 225호 「인구감소지역에 대한 지방소멸대응기금 차등 지원 필요성」(2022.2.8.)을 통해 이같은 문제를 지적하며 인구감소지역 중에서 지역 소멸위험도가 매우 높은 지역을 (가칭)인구급감지역으로 구분하고 지원 비율을 높여야 한다고 주장했다. 인구감소지역으로 지정된 지자체 재정 여건이 균질하지 않고 지자체별 인구수 편차가 크다는 이유다. 

4. 사례

국토연구원은 지방소멸 위기 대응 추진사례 심층조사를 통해 지방소멸 대응 사업을 4가지 유형으로 구분했다. 유형은 △교육 △의료·건강 △일자리 △체류·정주·복합 네가지로 나뉜다. 

[교육] 작은 초등학교 살리기 (경남 함양 서하초등학교) 

경남 함양은 2019년 폐교 위기에 처한 서하초등학교는 지역 내 초등학령기 자녀를 둔 가정 유입을 적극 지원했다. 주거·일자리·생활인프라 등을 종합적적으로 지원하는 농산어촌 유토피아 프로젝트를 기획해 민관학이 협업했다. 2021년 학생 20명이 전·입학하는 성과를 거두었으며 지역 내 인구유입도 가주단위 이주 중심이 되면서 29가구 104명이 증가했다. 

[의료·건강] 마을 주치의 도입(경기 안산) 

경기도 안산은 보건복지부 지역사회통합돌봄 선도사업 일환으로 ‘방문형 의료서비스사업’을 추진했다. 안산시와 안산의료복지사회적협동조합은 의사·간호사·작업치료사·사회복지사로 구성된 방문진료팀을 구성해 환자를 방문하도록 했다. 통합돌봄창구를 설치해 재활이 필요한 방문대상 환자와 연계해 의료돌봄사업을 지원하고 있다. 2021년 안산형 주치의 시범사업 등 방문의료 시행 이후 38명 환자를 지원했다. 기존 노인맞춤형 돌봄서비스를 확장해 환자 건강상태 개선, 주거환경 개선 등으로 확대 추진하고 있다. 

[일자리] 삶기술학교 운영(충남 서천) 

충정남도 서천은 행정안전부 ‘청년마을 만들기 사업’ 일환으로 사업을 시작했다. 지속가능한 지역공동체 육성과 사회혁신을 추구할 인재를 발굴·육성하고 지역과 연계해 일자리 창출 및 유지를 강화했다. 구체적으로 지역 전통주인 한산 소곡주를 이용해 소곡토닉을 개발하는 등 지역 전통산업 현대화를 통해 도시청년을 유힙하고 지역주민과 연대성을 강화했다. 지역 내 유휴공간을 적절히 활용하면서 공유 및 거주 공간을 조성해 청년 유입을 지원했다. 2021년 기준 청년 176명이 삶기술학교에 입학해 63명(35.8%)이 지역에 정착했다. 지역주민을 포함한 삶기술학교 참여자는 약 5,500명에 달한다. 

[체류·정주·복합] 이웃사촌 시범마을(경북 의성) 

경상북도 의성군은 안계면을 중심으로 2019년부터 2022년까지 주거 확충과 일자리, 인프라를 종합적으로 구축하는 이웃사촌 시범마을을 운영했다. 이를 통해 실속형 청년주거를 44호까지 조성했다. 2023년까지 LH청년행복주택 98호, 국민인대주택 42호를 추가 건설할 예정이다. 일자리로는 스마트팜 청년농부 육성, 도시청년에게 창업비용 지원하는 도시청년시골파견제 등 사업을 진행했다. 이와 더불어 이웃사촌지원센터, 출산통합지원센터 등을 운영해 지역 정착을 도왔으며 국공립 어린이집을 신증축 하는 등 생활기반 마련에도 관심을 기울엿다. 해당 사업을 통해 청년 159명이 활동을 했으며 청년 104명(2021.9. 기준)이 전입해 정착하는 효과를 거두었다. 

5. 활용포인트

지방소멸대응기금 신청이 가능한 지역은 <지방소멸대응기금 투자계획 수립 안내서>, <지방소멸대응기금 운영계획서> 등 확보 상황을 점검한다. 또한 기금 신청 사업이 지방소멸대응기금 운영 기준에 맞춰 제안되었는지 확인한다. 

6. 참고자료

행정안전부 보도자료, 「연1조 지방소멸대응기금, 인구감소지역에 집중 투자한다」(2022.2.8.)

행정안전부 보도자료, 「‘인구감소지역’89곳 지정, 지방 살리기 본격 나선다!」(2021.10.18.)

광주전남연구원, 광주전남정책브리프 225호 「인구감소지역에 대한 지방소멸대응기금 차등 지원 필요성」(2022.2.8.)

국토연구원, 국토이슈리포트 제52호 「지방소멸위기 대응 추진사례와 시사점」92022.1.26.)

7. 용어해설

지방소멸대응기금 : 정부출연금을 재원으로 향후 10년 간 매년 1조원(첫해인 2022년은 7,500억원)씩 총 10조원을 인구감소지역에 지원한다. 17개 시도로 구성한 조합이 기금을 설치하고 한국지방재정공제회에 기금 운용을 위탁한다. 

인구감소지역 : 행정안전부는 자체 개발한 인구감소지수를 종합적으로 평가해 전국 89개 지역을 인구감소지역으로 지정했다. 그 다음으로 인구감소지수가 높은 18개 자치단체는 관심지역으로 구분한다. 행정안전부는 해당 지역에 2022년부터 지방소멸대응기금을 배분할 계획이며 인구감소지역 지정은 5년 주기로 갱신한다.  

국가균형발전특별법 : 지역 간의 불균형을 해소하고, 지역의 특성에 맞는 자립적 발전을 통하여 국민생활의 균등한 향상과 국가균형발전에 이바지함을 목적으로 2004년 4월부터 시행되었다. 

지방자치단체 기금관리 기본법 : 지방자치단체에 설치하는 기금의 관리 및 운용에 관한 기본적인 사항을 규정함으로써 지방자치단체 기금 운용의 공공성과 지방재정의 효율성 증진을 위해 제정, 2006년 1월부터 시행했다. 

한국지방재정공제회 : 한국지방재정공제회는 지방자치단체의 재정운영과 지방재정 발전을 위해 설립된 공익법인으로 △지방재정공제 △안정적인 자산운용 △지방재정 및 회계 선진화 △옥외광고사언업진흥 등 업무를 맡고 있으며 최근 △지방재정투자 사업에 대한 타당성 조사 △지방소멸대응기금 운용 등 업무를 추가로 추진하고 있다.