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서호성의 의정활동 실전가이드 19 결산안심사 잘하는 법 ⑥성과를 알 수 없는 성과보고서
정책사업 아래 세부사업 과다로 제대로 된 성과평가 한계
정책사업 개수 늘리고 ‘성과목표관리평가위원회’ 운영해야
나라살림연구소 책임연구원 서호성
결산서(안)의 성과보고서를 자세히 뜯어보면 지방자치단체의 한 해 재정사업 성과를 잘 파악할 수 있을까? 쉽지 않다. 정말 사업성과를 잘 파악하고 싶다면, 다른 결산안 부분에 시간 투자하는 게 효율적이라고 말씀드린다.
이건 능력의 문제가 아니다. 애초 지방자치단체 성과계획과 성과보고서 설계가 잘못됐다. 행정안전부 지침에 기초지방정부 성과관리를 정책사업별로 하게 돼 있는데 이는 기초지방정부의 정책사업 규모, 범위가 얼마나 넓은지 잘 모르고 짠 계획이다. 기초지방정부 정책사업 한 개에 하위 단위사업이 3~4개이고, 또 단위사업 1개에 하위 세부사업이 7~8개 이상, 많게는 20개도 넘는다.
현 성과보고서의 가장 근본적인 문제점은 한 정책사업 아래 너무 많은 세부사업이 있어서 어떤 사업 결과를 성과지표로 삼느냐에 따라 정책사업성과평가가 달리 나올 수 있다는 것이다.
또 이 지표선정을 각 부서가 재량껏 알아서 하고 있으니 제대로 된 성과목표관리가 이루어지기를 바라는 것 자체가 허망한 기대라는 생각도 든다.
이처럼 정책사업별 성과평가하는 이유는 원칙적으로는 프로그램 예산제도를 구현하기 위함이다.
프로그램예산제도란, 프로그램(정책사업) 단위로 예산 총액을 배분하고 배분된 예산 금액의 효과를 성과평가하는 예산 운영체계를 뜻한다.
그러나 현실에서는 정책사업(프로그램)별로 예산 배분하기보다는 세부사업별 점증적 예산을 편성한다. 정책사업은 이미 편성된 세부사업을 개념적으로 분류하는 개념체계로만 존재할 뿐이다.
이런 현실에서 정책사업별로 성과평가를 하게 되면 어떤 세부사업을 평가하는지에 따라 정책사업 평가가 달라질 수밖에 없다.
프로그램예산제도의 이상을 회복해야 정책사업 단위의 성과평가가 의미를 가질 수 있을 것이다.
(굵은 글씨 부분은 나라살림연구소 이상민 수석연구위원께서 첨언해주신 부분이다. 감사드린다)
하지만 지방재정법 제5조에 성과계획서와 성과보고서 작성이 강제되어있는 이상 지방의회는 최대한 법에 맞게 성과보고서를 작성하도록 촉구해야 한다.
지표 설정이 잘못된 4가지 사례를 한 자치단체의 결산서안을 예로 들어 살펴보자.
1) 성과목표가 100% 달성됐다고 돼 있는 경우
사업명(정책목표) ‘꽃과 나무로 가득한 풍요롭고 아름다운 도시경관 조성’의 경우 1) 공원 정비 및 관리 (목표 10건, 실적 10건, 달성률 100%), 2) 가로경관 및 꽃길조성 (목표 16건(개소), 실적 16건(개소), 달성률 100%), 3) 녹지 조성 및 정비 (목표 8건, 실적 8건, 달성률 100%) 등 100% 성과목표 달성으로 보고되어 있다.
성과 측정 지표를 공원 등 조성 및 정비공사 건수로 선정했다. 부서가 편성된 예산만큼 공사를 시행하는 것은 당연하지 않은가?
성과보고서에 지역 주민설명회 개최와 주민참여감독관을 활용하여 주민의 의견을 적극반영한다고 돼 있는 만큼 성과지표를 공사 건수가 아니라 지역주민설명회 개최 건수, 주민 만족도 조사, 주민참여감독관제 운영 건수 및 만족도 조사 등으로 다양화할 필요 있다.
2) 130% 초과 달성의 경우
사업명(정책목표) ‘권역별 도시재생을 통해 주거환경 개선 및 상권 활성화로 균형 있는 도시발전을 이룬다’의 경우에도 도시재생사업 성과지표를 단순히 사업횟수로 선정해 성과보고의 신뢰를 떨어뜨리고 있다.
성과보고서에 따르면 천연 충현, 신촌 도시재생 활성화 추진실적 성과지표가 290% 달성된 것으로 나타나 있으나 이는 성과지표를 중요도나 난이도에 따라 구분하지 않음으로써 단순 건수 증가로 인한 초과달성으로 보인다.(마을축제 횟수와 각종 회의 횟수, 프로그램 운영 횟수 등을 동일 지표로 삼는 것은 문제)
3) 성과목표 달성 수치와 재정투입량과의 괴리의 문제
사업명(정책목표)‘지역의 역사성과 문화적 가치를 활용한 문화관광도시 서대문 구현’의 경우 문화행사 참여율(목표 12%, 실적 4.6%, 달성률 38%)과 문화관광도시조성을 위한 행사 개최율 (목표 100%, 실적 25%, 달성률 25%) 모두 저조한 것으로 나타났으며 이는 코로나19로 인해 불가피한 일로 생각된다.
하지만 단위사업인‘지역문화예술진흥 및 지원사업’아래 지원된 세부사업들의 예산을 살펴보면 총예산 10억7천만원 가운데 결산상 7억1천만 원이 투입됐다.(예산액 대비 66.72%) 코로나19 등 상황이 바뀌었을 때 순발력 있는 대처로 예산을 절감할 필요가 있다.
4) 중요 지표의 고질적 성과 미달성 문제
사업명(정책목표) ‘청렴한 조직문화를 조성하여 공정하고 투명한 신뢰행정을 구현한다’의 경우 감사원 심사결과 C등급을 받았고, 국민권익위원회 민원서비스 평가결과도 다등급을 받아 각각 달성률 75%, 905를 나타냈다.
감사원 자체감사활동 심사평가나 국민권익위원회 민원 운영실적 평가지표 모두 신뢰성 있는 중요지표라 할 수 있다.
2019년에 이어 2020년에도 성과지표 미달성을 한 원인을 제대로 파악하여 2021년에는 성과목표를 달성할 수 있는 대책이 필요하다.
성과보고서의 내실 있는 작성과 활용을 위해서는 근본적으로 2가지 문제, 첫째 1개의 정책사업 당 세부사업 수 과다문제(지표 대상 과다)와 돌째 지표선정의 자의성 문제를 해결해야 한다.
이런 문제는 정책사업 개수 증가 및 (가칭)성과목표관리평가위원회 운영으로 해결될 수 있을 것이다.(정책사업수 증가를 대안으로 제시하는 것은 나라살림연구소에서 확정한 의견은 아니고 아직 활발한 토론단계임을 밝힌다)
1) 정책사업 개수 확충
2020년 서대문구 정책사업 수는 53개이고 세부사업 수는 1,069개(재무활동 등 포함)로 1개 정책사업 당 평균 세부사업 수는 20개이고 세부사업개수 대비 성과지표수 비율은 11.41%이다.
이를 풀어 말하면 1개 정책사업의 지표를 결정함에 있어서 20개 정도의 세부사업의 각종 성과수치들 가운데 부서가 임의로 결정할 수 있다는 뜻이다.
이 과정에서 부서가 고의 또는 과실로 정책사업의 성과를 온전히 나타낼 수 없는 지표를 선택할 가능성도 배제할 수 없다.
이를 막기 위해서는 근본적으로 정책사업 수를 획기적으로 늘리고 구체화 할 필요가 있다.
서대문구의 정책사업 수는 2016년 49개에서 2017년 50개, 2018년 59개, 2019년 55개, 2020년 53개로 별다른 변화를 보이지 않고 있다.
연도
전략
목표수
정책사업
개수(A)
세부사업
개수(B)
성과지표수(C)
초과달성
달성
미달성
1정책사업당 평균 세부
사업개수
세부사업개수 대비 성과지표수 비율(C/B*100)
2016
11
49
미파악
112
8
74
30
미파악
미파악
2017
11
50
미파악
111
9
72
30
미파악
미파악
2018
10
59
미파악
134
18
86
30
미파악
미파악
2019
10
55
미파악
143
13
94
36
미파악
미파악
2020
10
53
1069
122
14
53
55
20
11.41%
기초지방정부의 정책사업 수는 구체적으로 명시돼 있는 것은 아니나 ‘2021년도 지방자치단체 예산편성 및 기금운용계획 수립기준’에 이에 대한 2가지 규정을 찾아볼 수 있다.
예산편성기준에 따르면 ▲하나의 부서에서 여러 개의 정책사업 설정가능하고, ▲부문별로 2~8개의 정책사업을 설정할 수 있게 되어있다.
현재 지방정부 세출예산은 14개 분야 53개 부문으로 편성되어 있다.
이것을 단순 산술 수치로 계산한다면 53(부문)*8(정책사업 개수)=424개 정책사업이란 계산이 나온다.
즉 현재 53개인 서대문구의 정책사업 개수를 최대 424개까지 늘릴 수 있다는 뜻이며, 정책사업 수가 늘어나면 현재 성과목표관리 체계상 정책사업단위로 되어있는 성과목표관리를 대상과 지표가 보다 명확한 상태에서 좀 더 체계적으로 할 수 있다.
그리고 정책사업을 구체화하고 세분화하는 것은 서대문구 정책사업의 효율성 제고를 위해서도 필요한 것이다.
특히 현재 서대문구가 미운용중인 부문(농업농촌, 산업금융지원, 고등교육, 평생직업교육, 대기, 자연, 문화재 등)의 정책사업을 개발한다면 서대문구 행정서비스가 좀 더 세분화 되고 다채로워질 수 있다.분야
연번
부문
서대문구 운용여부
분야
연번
부문
서대문구 운용여부
010
일반공공행정
1
011 입법및선거관리
운용
090
보건
30
091 보건의료
운용
2
013 방행정재정지원
운용
31
093 식품의약안전
운용
3
014 재정금융
미운용
100 농림해양수산
32
101 농업ㆍ농촌
미운용
4
016 일반행정
운용
33
102 임업ㆍ산촌
운용
020
공공질서
및 안전
5
023 경찰
미운용
34
103 해양수산ㆍ어촌
미운용
6
025 재난방재민방위
운용
110 산업중소기업
35
111 산업금융지원
미운용
7
026 소방
미운용
36
112 산업기술지원
미운용
050
교육
8
051 유아및초중등교육
운용
37
113 무역및투자유치
미운용
9
052 고등교육
미운용
38
114 산업진흥ㆍ고도화
미운용
10
053 평생직업교육
운용
39
115 에너지및자원개발
미운용
060
문화 및 관광
11
061 문화예술
운용
40
116 산업ㆍ중소기업일반
운용
12
062 관광
운용
120
수송 및
교통
41
121 도로
운용
13
063 체육
운용
42
123 도시철도
미운용
14
064 문화재
미운용
43
124 해운ㆍ항만
미운용
15
065 문화및관광일반
운용
44
125 항공ㆍ공항
미운용
070
환경보호
16
071 상하수도ㆍ수질
운용
45
126 대중교통ㆍ물류등기타
운용
17
072 폐기물
운용
140
국토 및
지역개발
46
141 수자원
미운용
18
073 대기
미운용
47
142 지역및도시
운용
19
074 자연
미운용
48
143 산업단지
미운용
20
075 해양
미운용
150
과학기술
49
151 기술개발
미운용
21
076 환경보호일반
운용
50
152 과학기술연구지원
미운용
080
사회복지
22
081 기초생활보장
운용
51
153 과학기술일반
미운용
23
082 취약계층지원
운용
160 예비비
52
161 예비비
미운용
24
084 보육ㆍ가족및여성
운용
900 기타
53
901 기타
운용
25
085 노인ㆍ청소년
운용
26
086 노동
미운용
27
087 보훈
미운용
28
088 주택
미운용
29
089 사회복지일반
미운용
2) (가칭)성과목표관리평가위원회 운영
현 성과목표관리제의 가장 큰 허점은 성과지표를 부서 임의대로 선정하여 성과보고서의 객관성이 떨어진다는데 있다.
이에 따라 부서의 성과지표, 목표치 선정이 제대로 되었는지 등을 검증하고 조언해 줄 수 있는 합리적 기구, (가칭)성과목표관리평가위원회의 운영이 필요하다.
행정안전부의 ‘지방자치단체 성과계획서 작성기준’과 ‘지방자치단체 성과보고서 작성기준’에는 기초지방정부의 성과목표관리제를 제대로 운영하기 위해 필요한 경우 자체 내부 평가위원회를 두도록 하고 있다.
지방자치단체 자체적으로 (가칭)성과목표관리평가위원회 운영을 하도록 권고하되 구의회가 조례 제개정 등으로 좀 더 확실한 실행력을 추동할 수 있다.
<지방자치단체 성과계획서 작성기준>
<지방자치단체 성과보고서 작성기준>
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나라살림레터 188호(2024. 1. 17)<우려되는 재정관리>
“폴리코노미”란 신조어가 있습니다. 이른바 폴리틱스(politics)와 이코노미(economy)의 합성어로 경제가 정치에 휘둘리는 현상을 말합니다. 올해 지구촌에 각종 선거가 있고, 그 영향 하에 있는 사람만 40억명이랍니다. 그리고 그 선거에서 표를 얻기 위해 각종 선심성 정책을 쏟아내는 것을 우려하는 신조어입니다.
우리나라도 총선을 앞두고 각종 정책이 쏟아지고 있습니다. 양도세 완화, 공매도 금지, 금투세 폐지 등 전례없는 공약을 쏟아내고 있습니다. 이미 2024년 예산안이 편성되고 결정되는 과정에서 이러한 정책들이 등장했고, 새해 대통령 업무보고를 하는 과정에서도 예외없이 새로운 정책들이 등장하고 있습니다. 그리고 대부분의 경우 재정이 수반됩니다. 세상에 공짜점심은 없는 법입니다. 어디에선가 돈을 마련하든가, 아니면 쓰던 돈을 줄여야 합니다
며칠전 기재부의 <월간재정동향 1월호>가 발간되었습니다. 잠정수치이기 때문에 추정치입니다. 하지만 결산과 큰 차이가 없고, 아무래도 한해를 마감하고 새로 시작하다보니 여러가지 시사점을 주는 내용들이 있습니다. >>더보기
(정창수 나라살림연구소장)[나라살림 이슈]
[세상을 바꾸는 조례] 농업작업 안전재해 예방 및 지원 조례
산업 내 농업의 비중은 줄고, 농업인구는 급속히 감소한데 반해, 농업의 재해율은 전체 산업의 재해율에 비해 항상 높았다. 농업은 육체노동을 수반하는 실외활동 중심의 노동집약적 산업이고 작업에서의 화학물질의 노출위험도 높다. ‘농어업인안전보험법’이 개정되면서 안전재해 예방을 위한 사업 규정이 신설되었고 농촌진흥청이 표준조례안을 마련하였는데 불과 19개 자치단체가 해당 조례를 제정하고 있다. 농업인이 안전하게 농작업을 할 수 있도록 자치단체는 적극적으로 조례를 제정해야 한다.>>더보기 김민수 책임연구원
[우지영 박사의 숫자로 보는 시대정신(우.박.시)] 웰컴 투 제주도
‘웰컴투 삼달리’라는 드라마가 인기리에 방영되고 있다. 이 드라마는 제주도의 아름다운 풍경과 함께 제주에서 나고 자란 두 남녀의 일과 사랑, 주변 사람들의 이야기들로 잔잔한 감동을 주고 있다. 드라마의 인기와 달리 최근 제주도 관광에 빨간 불이 켜졌다. 국내 관광지 선호 순위에도 밀리고 관광객들이 줄고 있다는 언론보도가 연이어 나오고 있다. 제주도를 비롯한 비수도권 지역에서 진행되고 있는 ‘체류인구’ 증가 프로젝트로 ‘워케이션’ 사업에 대해 풀어본다.>>더보기 우지영 수석연구위원
[이상민 칼럼] 잘한 일은 뉴스가 안 되는 세상
잘한 일은 뉴스가 안 되고 잘못한 일은 뉴스가 된다. 언론의 속성이 그렇다. 2023년 국민연금 기금 운용으로 무려 100조원이 넘는 수익이 발생했다. 수익률도 사상 최대인 12%를 기록한다. 이 사실은 지난 1월 5일에 알려졌는데 이후 나흘간 32건의 기사가 나왔다. 2022년 국민연금 기금 운용으로는 80조원의 손실을 기록했다. 수익률은 -8.2%를 기록했다. 80조원의 손실이 알려진 23년 3월 2일 이후 나흘간 같은 기준으로 파악한 기사 수는 134건을 기록했다. >>더보기 이상민 수석연구위원
[나라살림 Q&A] 시책업무업무추진비를 풀(pool)비 처럼 계상할 수 있나요?
기획예산과에서 시책추진업무추진비(203-03)를 2억원을 편성했습니다. 해당 비용은 기획예산과에서 사용하는 것이 아니라 지치단체 전체 부서가 공통으로 사용한다고 하는데, 이렇게 사용할 수 있는 것인가요? >>더보기
[지방자치이슈] 지역간 인구이동 현황
우리나라는 국토의 약 12%에 해당하는 수도권에 절반이 넘는 인구가 집중되어 있다. 수도권 집중현상은 자연증감(출산-사망)의 지역간 차이보다 지역간 이동(사회적증감)에 주로 기인하고, 이동중 대부분은 청년층(15~34세)이 차지한다. >>더보기
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[위탁교육사업] 성공적인 의정활동, 지역의 에이스 의원이 되는 길
🖋️나라살림연구소는 다른 교육기관과 다른 맞춤식 교육을 진행합니다. 문제해결형 교육, 전문 강사진 및 연구진과의 탄탄한 네트워크, 지역 맞춤형 분석 및 사례 중심, 의정활동의 연구를 바탕으로 한 TIP 제공 등 지역의 에이스 의원이 될 수 있게 도와드립니다. 맞춤식 위탁 교육, 국내연수, 강사 초빙 등 다양한 방식으로 협의 가능합니다. 의회를 통해 신청 해 주세요.>>더보기
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등록일
2023.04.13
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안녕하세요. 나라살림연구소 연구팀장 김유리 입니다. 지난번 연구소 강의를 들으셨던 의원님께서 문의해주셨어요. 질문 1. 2023년 예산안에 청년기금을 설치하면서 재원을 중소기업육성기금에서 출자하겠다는 것이 집행부 계획입니다. 이때 청년기금 재원을 중소기업육성기금에서 출자할 수 있을까요? 이를 알아보기 위해서 일단 청년기금 조례의 재원 규정을 봐야합니다. 하지만 안타깝게도 이 자치단체는 아직 청년기금 조례를 설치하지 않았습니다.(2023년 제정 예정) 그렇다면 중소기업육성기금 설치 조례에서 출자 대상을 봐야겠죠. **구 중소기업육성기금 설치 및 운용에 관한 조례 제4조(기금의 용도) ② 투자계정은 다음 각 호의 용도에 사용한다. <신설 2022.11.10.> 1. 「벤처투자 촉진에 관한 법률」 제71조제4항에 따른 출자 2. 투자계정 운용·관리에 필요한 경비
집행부에서는 투자계정에서 청년기금으로 출자를 하겠다는 것이었습니다. 조례에서 투자계정의 용도는 제4조 제2항에 두가지로 규정하고 있습니다. 제2호에 해당하는 사항은 아닌 것 같으므로 제1항 「벤처투자 촉진에 관한 법률」 제71조제4항에 따른 출자의 법령을 보도록 하겠습니다. 벤처투자 촉진에 관한 법률 ( 약칭: 벤처투자법 ) 제71조(기금의 투자 등) ① 「국가재정법」에 따른 기금으로서 대통령령으로 정하는 기금을 관리하는 자(이하 “기금관리주체”라 한다)는 대통령령으로 정하는 비율 이내의 자금을 그 기금운용계획에 따라 벤처투자를 하거나 벤처투자조합 또는 신기술사업투자조합에 출자할 수 있다.② 기금관리주체가 기금운용계획의 범위에서 벤처투자를 하거나 벤처투자조합 또는 신기술사업투자조합에 출자하는 경우에는 관계 법령에 따른 인가ㆍ허가ㆍ승인 등을 받은 것으로 본다.③ 「보험업법」 제2조제6호에 따른 보험회사는 같은 법 제106조, 제108조 및 제109조에도 불구하고 금융위원회가 정하는 범위에서 벤처투자를 하거나 벤처투자조합 또는 신기술사업투자조합에 출자할 수 있다.④ 「지역중소기업 육성 및 혁신촉진 등에 관한 법률」 제8조제1항제1호에 따라 지방자치단체의 장이 설치한 지방중소기업 육성 관련 기금을 관리하는 자는 지방중소기업 및 벤처기업을 육성하기 위하여 다음 각 호의 조합에 출자할 수 있다. <개정 2021. 7. 27.>1. 벤처투자조합2. 모태조합3. 신기술사업투자조합
「벤처투자 촉진에 관한 법률」 제71조제4항은 지방자치단체장이 설치한 지방중소기업 육성 관련 기금을 관리자가 관련 목적을 수행하는 조합에 출자할 수 있도록 한 것인데요. 그렇다면 청년기금이 벤처투자조합이나 모태조합이나 신기술사업투자조합의 성격을 띄는 경우라야 가능할 듯 합니다. 하지만 자치단체 기금이 「벤처투자 촉진에 관한 법률」 제71조제4항에 따른 조합이라고 보기는 어렵겠죠. 질문 2. 중소기업육성기금 담당이 A과로 되어 있는데 실제로는 B과 C팀이 담당하고 있는데, 이렇게 해도 되나요? 기금은 조례에 관리공무원을 지정하고 있습니다. 앞에서 봤던 조례의 제5조의2에서 규정한 내용과 다르게 운용하고 있다면, 현실과 조례의 괴리를 줄여야겠죠. **구 중소기업육성기금 설치 및 운용에 관한 조례 제5조의2(관리공무원의 지정) <신설 2011.7.20> ① 「지방자치단체 기금관리기본법」제6조제2항에 따라 구청장은 기금을 효율적으로 운용·관리하기 위해 회계관계 공무원을 다음 각 호와 같이 지정한다. <개정 2016.07.07.> 1. 총괄기금관리관 - 예산업무 담당 국장 2. 기금운용관 - 중소기업육성기금업무 담당 과장 3. 기금재무관 - 회계업무 담당 국장 4. 기금분임재무관 - 회계업무 담당 과장 5. 기금출납원 - 회계팀장 ② 「지방재정법」중 징수관에 관한 규정은 기금운용관에게, 재무관에 관한 규정은 기금재무관 및 기금분임재무관에게, 지출원에 관한 규정은 기금출납원에게 이를 각각 준용한다. <개정 2016.07.07.>
질문 3. 청년기금 조례를 설치하지 않은 상황에서 출자 예산을 편성할 수 있는가? 앞의 질문 1,2 상황을 보면 청년기금 조례를 통해 기금이 달성하려는 목적과 재원, 지출 구조를 먼저 명확히 해야 할 것 같습니다. 현재까지 내용만 보면 중소기업육성기금 재원을 빼다가 새로운 청년기금을 만드는데, 그 청년기금의 목표가 벤처투자를 위한 조합 설립을 하겠다는 것으로 귀결되는 듯 합니다. 그런데 이 구조는 선뜻 납득이 가지 않습니다. 일단 청년기금 조례를 제정하면서 정확한 목적과 수입, 지출을 정하고 필요성을 논의한 후에 기금을 설치해도 늦진 않을 거 같습니다. 답변이 되었을지 모르겠습니다! 강의 잘 들어주셔서 감사하고, 성공적인 예산심의 하시기 바랍니다! 감사합니다.
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등록일
2024.05.16
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